Approfondimento

Il contributo di idee del prefetto di Caltanissetta Giuliano Lalli

Contributo di idee del Prefetto Giuliano Lalli di Caltanissetta sulla giornata di studio del 22 novembre 2002 ad Erice sul tema "Strategie delle emergenze. La funzione del Prefetto nell'esperienza siciliana".

 La mia esperienza professionale in quest'Isola è prossima ai due anni.
 In tale arco temporale, seppur breve, ho avvertito innanzitutto le profonde differenze che caratterizzano, sul piano normativo, lo speciale potere autonomistico regionale.
 Il tema in discussione offre, dunque, lo spunto per verificare quali spazi di intervento siano consentiti dalla legislazione vigente al Prefetto, quale organo di rappresentanza generale del Governo nazionale sul territorio siciliano, in caso di emergenza e quali siano in tale contesto i suoi rapporti con gli enti locali.
 Per effettuare compiutamente questa indagine, occorre svolgere una specifica trattazione su ciascuna materia che mostra punti di contatto nell'ambito delle rispettive attribuzioni, tenuto conto che le problematiche esistenti in Sicilia sono numerose, complesse e di rilevante importanza, per cui gran parte delle questioni non possano essere affrontate in via ordinaria.
 Quella che presenta profili di maggiore interesse è senz'altro la protezione civile, le cui attività - nel rispetto della sequenza dell'ordine stabilito all'art. 3, comma I, della Legge 24.2.1995, n° 225, istitutiva del relativo servizio nazionale - sono ripartite in previsione, prevenzione ed emergenza.
 Vi è poi l'ulteriore stadio della ripresa, che segna il ritorno alla normalità delle condizioni generali di vita da parte della comunità interessata e consiste nell'attuazione delle iniziative necessarie per agevolare gli organi istituzionali nell'opera di ricostruzione delle strutture urbane, del tessuto socio-economico e del ripristino dell'ambiente.
 Lo Stato procede qui a restituire gradualmente alle amministrazioni competenti la titolarità delle proprie funzioni, dismettendo i poteri straordinari temporaneamente esercitati durante l'emergenza.
Nei confronti della popolazione coinvolta, inoltre, lo Stato assicura che le condizioni di reinsediamento sul territorio danneggiato non presentino ancora caratteri di precarietà rispetto a quelli di primo impatto con l'evento, creando le premesse per la ricomposizione dell'habitat preesistente.
Dalla fase della ripresa segue, infine, quella del vero e proprio recupero del territorio, che consiste nella realizzazione degli interventi di materiale ricostruzione degli insediamenti civili, industriali e socio-sanitari.
Nel diritto sostanziale e nella legislazione di emergenza l'attività di ripresa - che si intende anche come avvio della ricostruzione - viene considerata ancora rilevante ai fini di protezione civile, in quanto prodromica alla successiva fase del recupero, che non rientra più, a questo punto, nei compiti dello Stato.
 Ritornando all'emergenza, va osservato che essa è l'unica fase che compete - stricto iure - al Prefetto e consiste nella gestione degli interventi finalizzati al soccorso della popolazione colpita dall'evento e alla salvaguardia del patrimonio pubblico e privato.
A seconda delle sue caratteristiche, l'evento può essere fronteggiato in via ordinaria dalle singole amministrazioni coinvolte, con l'azione coordinata di una pluralità di enti o uffici direttamente interessati ovvero con mezzi e poteri straordinari.
La Legge n° 225/92 ha assegnato tale funzione alla competenza dello Stato in considerazione che la tutela della sicurezza e dell'incolumità pubblica costituiscono i suoi fini essenziali e primari.
Al verificarsi dell'evento, quindi, lo Stato deve essere in condizione di dispiegare prontamente il proprio intervento, prescindendo - se necessario - dalla rigidità dei vincoli procedimentali e di competenza che regolano l'assetto ordinamentale, sorgendo l'imprescindibile esigenza di improntare le operazioni di soccorso al carattere dell'immediatezza e dell'unitarietà, da cui soltanto è possibile ottenere un adeguato soddisfacimento dei dilatati bisogni della collettività in dipendenza della straordinarietà della situazione insorta.
In presenza, dunque, di eventi di eccezionale portata, viene ad essere sconvolto il preesistente equilibrio di rapporti fra gli organi istituzionali, che regolano l'esercizio delle rispettive funzioni in via ordinaria, di guisa che si rende indispensabile devolvere la responsabilità dei soccorsi, piuttosto che ad una pluralità di soggetti, ad un'unica figura in grado di esercitare al meglio i compiti, in modo da non esporre la popolazione agli effetti negativi che potrebbero derivare nei propri confronti dalla disorganicità dell'azione complessiva dei pubblici poteri, soprattutto nel momento in cui è messo a repentaglio il bene stesso della vita umana.
A seguito del conferimento delle funzioni e dei compiti amministrativi, disposto dal D. Leg.vo 31.3.1998, n° 112 e segnatamente dagli artt. 107 e 108, in attuazione del capo I della Legge 15.3.1997, n° 59, le attività di protezione civile sono state diversamente ripartite tra lo Stato, da un lato, le Regioni e gli enti locali, dall'altro.
Il criterio ispiratore della riforma vuole che tutte le altre funzioni non espressamente indicate nelle disposizioni dell'art. 107 del D. Leg.vo n°112/98 siano conferite alle Regioni, alle Province e ai Comuni e che in nessun caso tali norme possano essere interpretate nel senso di attribuire allo Stato, alle sue amministrazioni o ad enti pubblici nazionali, funzioni e compiti trasferiti, delegati o comunque attribuiti al sistema delle autonomie locali.
In base al nuovo disegno, anche gli enti locali divengono soggetti attivi di primo piano nel campo dell'emergenza:
1. le Regioni attuano interventi urgenti in caso di crisi determinata dal verificarsi o dall'imminenza di eventi di cui all'art. 2, comma I, lett. b) della Legge n° 225/92, avvalendosi anche del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco (art. 108, comma I, lett. a), punto 2);
2.  le Province vigilano sulla predisposizione dei servizi urgenti, anche di natura tecnica, da attivare in caso di eventi calamitosi di cui all'art. 2, comma I, lett. b) della Legge n° 225/92 (art. 108, comma I, lett. b), punto 3);
3. i Comuni, ai sensi dell'art. 108, comma I, lett. c):
§ adottano tutti i provvedimenti, compresi quelli relativi alla preparazione dell'emergenza, necessari ad assicurare i primi soccorsi in caso di eventi calamitosi in ambito comunale (punto 2);
§ attivano i primi soccorsi alla popolazione e gli interventi urgenti necessari a fronteggiare l'emergenza (punto3);
§ vigilano sull'attuazione, da parte delle strutture locali di protezione civile, sui servizi urgenti (punto 5).
Il legislatore siciliano ha prontamente recepito tale nuovo indirizzo con l'emanazione della L. Reg. 31.8.1998, n° 14.
Ci si chiede, quindi, quale sia rimasto il ruolo del Prefetto - ancora disciplinato dall'art. 14 della Legge n° 225/92 - nel quadro istituzionale così modificato e quale sia la situazione di fatto esistente nella realtà locale.
 Non sono state rilevate, infatti, poche difficoltà e resistenze durante tale delicato percorso, in cui sono affiorati tutti i limiti che la normativa presenta, soprattutto in relazione alla disponibilità di risorse materiali e finanziarie che necessitano di essere impiegate allo scopo per il conseguimento dei risultati prefissati.
Si è reso necessario, inoltre, superare gradatamente anche quella radicata forma di ritrosia e di scetticismo formatasi nel corso degli anni a livello di coscienze, di mentalità e di comportamenti umani nei riguardi dell'importanza dei temi della protezione civile in generale e segnatamente sull'esigenza di salvaguardare il territorio dai disastri a cui è esposto, facendo prevalere piuttosto il senso di responsabilità nella cura degli interessi generali e un nuovo modo di prestare attenzione ai bisogni della collettività e dell'ambiente in cui essa vive.
Anche se l'operazione è ancora lontana dall'essere completamente ultimata, si deve essere soddisfatti del lavoro fin qui svolto, comprendendovi anche le campagne di informazione avviate nei confronti della società civile e nel settore della scuola, che hanno consentito di raggiungere adesso un livello più accettabile e dignitoso sotto il profilo culturale, con particolare riferimento alla preparazione professionale degli addetti agli uffici pubblici preposti ai compiti di protezione civile e, soprattutto, alla percezione e alla consapevolezza dell'essenzialità della loro funzione da parte dei rappresentanti delle stesse amministrazioni.     
La Legge n° 59/97 ha definito la protezione civile materia a competenza mista fra lo Stato, la Regione e le autonomie locali.
 Si è reso, pertanto, necessario riordinare il quadro dei rapporti fra le componenti del servizio nazionale istituito con Legge n° 225/92.
 In sede di esercizio della relativa delega, con D.Leg.vo n° 112/98, sono stati riservati allo Stato esclusivamente i compiti di rilievo nazionale tassativamente elencati, che attengono alle funzioni di indirizzo e di coordinamento, all'emanazione di provvedimenti d'urgenza per interventi straordinari e ai piani nazionali di emergenza. 
 E' stato osservato, tuttavia, come, dopo il suddetto riparto, siano subentrate non poche difficoltà sul piano istituzionale ed organizzativo.
 Infatti, le funzioni statali devono ora essere esercitate "d'intesa con le Regioni" e, dato l'elevato tasso di conflittualità da sempre esistente in merito, non pare che il suo raggiungimento sia da ritenere scontato, tanto più se queste - pur avendo rilievo nazionale - costituiscano una ulteriore forma di compressione della sovranità degli enti locali.
 Tale limitazione non avrebbe mancato di causare difficoltà di ordine operativo, dal momento che in caso di emergenza l'effettuazione degli interventi deve avvenire in tempi rapidi, che non sono purtroppo quelli tipici delle fasi di concertazione in sede di Conferenza unificata prevista all'art. 8 del D.Leg.vo n° 281/97, soprattutto quando occorre definire i contenuti dei provvedimenti di cui all'art. 5 della Legge n° 225/92.
 A ben vedere, inoltre, a fronte della riduzione dei compiti dello Stato non corrisponde formalmente per la Regione un analogo obbligo giuridico di condivisione delle relative decisioni con gli altri enti locali minori, denotandosi in proposito una impostazione fortemente lesiva dei principi ispirati al federalismo e alla sussidiarietà nei rapporti di livello istituzionale.
In riferimento alle specifiche competenze esercitate dallo Stato, con il D.Leg.vo 30.7.1999, n° 300, è stata confermata la loro attribuzione al Ministero dell'Interno e agli Uffici Territoriali del Governo, che avevano assunto, in un primo tempo,  la responsabilità in materia di difesa civile e politiche di protezione civile, dei poteri di ordinanza nello stesso settore, di soccorso pubblico e di prevenzione degli incendi.
Con lo stesso testo normativo, veniva prevista, inoltre, la creazione dell'Agenzia di protezione civile, quale ente di diritto pubblico finalizzato a svolgere attività tecnico-operative in materia.
Ciò allo scopo di affidare tali interventi ad un corpo specialistico estremamente qualificato e maggiormente snello sul piano gestionale, alleggerendo l'onere per le strutture ministeriali e con l'obiettivo di esercitare il proprio ruolo al servizio delle amministrazioni pubbliche dei vari livelli.
Con D.L. 7.9.2001, n° 343, contenente disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile, tutte le competenze già assegnate alla suddetta Agenzia sono ritornate al Presidente del Consiglio dei Ministri, che - anche a mezzo di altro Ministro delegato - promuove e coordina le attività delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, delle Regioni, delle Province, dei Comuni, degli enti pubblici nazionali e territoriali nonché di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata, finalizzate alla tutela dell'integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell'ambiente dai danni o dal pericolo di danno derivanti da calamità naturali, catastrofi e altri grandi eventi che determinano situazioni di grave rischio.
Tale provvedimento ha, inoltre, ristretto i compiti demandati al Ministero dell'Interno con il precedente D.Leg.vo n° 300/99, riespandendo - di converso - quelli del Presidente del Consiglio dei Ministri già specificatamente stabiliti in materia, con particolare riferimento al potere di ordinanza, di guisa che al medesimo Dicastero spettano la difesa civile, le politiche di protezione civile e la prevenzione degli incendi.
Nell'ambito delle attività di coordinamento a livello operativo, viene soltanto previsto che il Prefetto, ove necessario, inviti il Capo del Dipartimento della protezione civile, o un suo delegato, alle riunioni del Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica.
Nel nuovo quadro normativo non vi è, quindi, alcun altro espresso riferimento alle funzioni demandate ai Prefetti dalla legge istitutiva del servizio nazionale di protezione civile, di guisa che il suo ruolo sembra essere stato stralciato se non addirittura eliminato dal contesto normativo in materia.
Invero, durante la fase di prima stesura del testo dello stesso D.Leg.vo n° 112/98, era stato previsto che venissero fatti salvi i suoi poteri attribuiti ai sensi della Legge n° 225/92, ma in occasione del rilascio dei pareri da parte delle competenti Commissioni parlamentari e di esame consultivo in sede di Conferenza unificata siffatta ulteriore forma di sopravvivenza della presenza statale in materia non è sembrata aderente allo spirito di fondo della riforma, per cui tale disposizione è stata espunta dal provvedimento definitivamente approvato.
E' rimasto, però, irrisolto il problema sul concreto esercizio della funzione di indirizzo e, soprattutto, di coordinamento - specialmente a livello periferico - delle attività di tutte le pubbliche amministrazioni competenti nel settore della protezione civile, che - seppur mantenuta dallo Stato ai sensi dell'art. 107, per esplicita previsione dell'art. 4 del medesimo D.Leg.vo n° 112/98 - va svolta secondo le disposizioni stabilite dall'art. 8 della Legge n° 59/97.
Sarebbe stato preferibile, infatti, che la normativa avesse precisato meglio attraverso quali organismi si debba realizzare tale forma di coordinamento - indispensabile ad assicurare il raccordo delle azioni di soccorso prestate da strutture dello Stato, delle Regioni, delle Province e dei Comuni nonché l'efficienza e l'efficacia dei relativi interventi - in modo da evitare il prodursi delle solite e sterili polemiche sull'individuazione delle responsabilità per le disfunzioni verificatesi durante le situazioni di emergenza.
In sede di conversione del D.L. n° 343/01, avvenuta con Legge 9.11.2001, n° 401, sono state apportate alcune integrazioni che sembrano migliorative nel senso auspicato, infatti:
· ai sensi dell'art. 5, comma IV-bis, il Dipartimento della protezione civile, d'intesa con le Regioni, definisce, in sede locale e sulla base dei piani di emergenza, gli interventi e la struttura organizzativa necessari per fronteggiare gli eventi calamitosi, da coordinare con il Prefetto, anche per gli aspetti dell'ordine e della sicurezza pubblica;
· ai sensi dell'art. 5, comma IV-ter, il Dipartimento della protezione civile svolge, tra l'altro, compiti relativi alle attività connesse agli eventi calamitosi di cui all'art. 2, comma I, lettera c) della Legge n° 225/92, concernenti la predisposizione di ordinanze, di cui all'art. 5, commi II e III della medesima legge, da emanarsi dal Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero dal Ministro dell'Interno da lui delegato;
· ai sensi dell'art. 5, comma V, il Prefetto, per assumere in relazione alle situazioni di emergenza le determinazioni di competenza in materia di ordine e sicurezza pubblica, ove necessario, invita il Capo del Dipartimento della protezione civile, o un suo delegato, alle riunioni dell'apposito Comitato provinciale di cui all'art. 20 della Legge 1.4.1981, n° 121 e alle successive modifiche ed integrazioni introdotte con D.Leg.vo 27.7.1999, n° 279 e con l'art. 16 della Legge 26.3.2001, n° 128. 
 Fino alla recente determinazione, assunta proprio negli ultimi mesi, di rafforzare, di fronte a tale esigenza, il ruolo del Presidente del Consiglio dei Ministri - che per l'esercizio delle proprie attribuzioni si avvale dell'attività già svolta dalle strutture del Dipartimento della protezione civile - la soluzione alle obiettive difficoltà insorte era stata trovata nella prassi dei provvedimenti adottati in occasione degli eventi e in particolare nel contenuto delle ordinanze di emergenza.
Così, sono stati conferiti a Commissari delegati - e in questa funzione pure ai Prefetti - ampi poteri di decisione e di azione, anche attraverso appositi piani di intervento, per ripristinare le normali condizioni di vita delle popolazioni interessate ed avviare a compimento tutte le attività derivanti dallo stato di emergenza o da situazioni di pericolo o di danno.
Non c'è dubbio, allora, che, in queste circostanze, la ripartizione di ruoli e competenze attraverso concertazioni ed intese, scarsamente praticabili, non agevola il conseguimento dell'obiettivo finale di prestare sicurezza ed assistenza alla collettività e di risolvere i molteplici problemi di carattere sociale ed economico derivanti dagli eventi e dalle situazioni di pericolo.
Con specifico riguardo a tale ultima esigenza, va rilevato, tuttavia, come la cura degli interessi generali della popolazione coinvolta risulti senz'altro tanto più proficua quanto maggiormente vicino alle sue oggettive necessità sia il livello decisionale ed operativo e, per contro, come il dispiegamento di energie e risorse occorrenti allo scopo che vengano gestite non in loco si dimostrino a volte non propriamente rispondenti alle questioni contingenti, rivelandosi in tal caso un inutile e dannoso spreco a carico dell'erario e di tutti i cittadini contribuenti.
Appare così fin troppo chiaro come, per garantire un'effettiva attuazione alle recenti riforme istituzionali improntate al modello federale e al principio di sussidiarietà nonché per coerenza al nuovo disegno dei rapporti fra lo Stato e il sistema autonomistico, occorra innanzitutto riconoscere sempre più l'importanza del ruolo fondamentale svolto dalle amministrazioni locali anche in tale materia e restituire d'ora in avanti gli spazi che ad esse pienamente competono in base all'ordinamento giuridico vigente.
Nello specifico, si rende necessario che tale impostazione trovi corrispondenza sul piano dell'indirizzo politico del Governo nazionale e che venga affrontata in concreto e una volta per tutte risolta la vexata quaestio sulla possibilità di affidare di regola alla diretta responsabilità degli amministratori locali l'esercizio delle attività conseguenti agli interventi di protezione civile in occasione di eventi o di situazioni di pericolo o di danno.
Continua ad accadere, invece, che al momento del verificarsi delle emergenze, si renda ancora necessario avvalersi degli organi appartenenti allo Stato e segnatamente, a seconda della gravità della situazione, della sua organizzazione esistente a livello centrale (Dipartimento della protezione civile) o periferico (Prefetto) in luogo dei rappresentanti delle municipalità interessate, rinviando pertanto un'eventuale decisione in quest'ultimo senso alla verifica della sussistenza dei relativi presupposti che potrà essere effettuata solo in una fase successiva.
Difficilmente, poi, una volta avviati di fatto gli interventi da parte del Prefetto-Commissario delegato, vengono in seguito a questi  dismessi i poteri originariamente attribuiti, specie se le attività siano ormai giunte ad uno stadio di tale avanzata realizzazione che sconsiglia, a quel punto, di apportare novazioni soggettive nell'ambito dei rapporti instaurati proprio per non arrecare intralcio al prosieguo dell'azione amministrativa e per evitare gli intuibili inconvenienti derivanti dalla eventuale mancanza di una visione unitaria nonchè di un'approfondita conoscenza sull'andamento complessivo della gestione faticosamente intrapresa e sulle connesse, delicate problematiche di varia natura insorte nel frattempo.
Attraverso un siffatto modo di interpretare la funzione di protezione civile e di regolarsi in merito, si determina indubbiamente un processo di trascinamento delle competenze in materia verso l'apparato statale anziché quello locale: da una prima, immediata ed obiettiva esigenza di espletare una serie di interventi urgenti - richiesti da una situazione contingibile ed urgente di immanente pericolo o danno a persone o a cose, che caratterizza la fase iniziale dell'emergenza vera e propria - ci si sposta successivamente verso un insieme di azioni rivolte ad avviare la ripresa delle normali condizioni di vita in favore della popolazione coinvolta - in cui si rende già necessario provvedere anche ad iniziative e valutazioni abbastanza delicate sotto un  profilo di opportunità - per trovarsi poi improvvisamente invischiati in tematiche che esulano dal ruolo e dalle responsabilità assegnate al Prefetto dall'ordinamento giuridico vigente, attenendo piuttosto alla cura degli interessi generali e al governo complessivo del territorio, a cui sono preposti unicamente e prioritariamente gli amministratori locali.
Così, l'attività svolta dal Prefetto-Commissario delegato, pur dotata dei necessari requisiti di diritto e di fatto, finisce, dunque, per refluire inevitabilmente sul piano delle scelte di merito e delle decisioni di fondo che appartengono alla sfera delle attribuzioni tipiche dei rappresentanti di estrazione elettiva e a base democratica delle comunità locali, nei cui confronti si verifica in buona sostanza, da parte dello Stato, una evidente estromissione, seppure temporanea, dalle loro prerogative istituzionali.
 Per effetto del meccanismo incrociato di sostituzione - peraltro formalmente priva di alcuna causa espressa di motivata giustificazione - e della delega - anch'essa conferita a prescindere da una possibile contrapposizione in generale di competenze a livello gestionale ed operativo fra i due ambiti di governo nazionale e locale - il Prefetto incaricato diviene l'unico soggetto responsabile degli interventi di protezione civile per tutto il periodo dell'emergenza,  che sarà certamente stabilito in relazione all'evolversi della situazione ma verosimilmente destinato in pratica a non esaurirsi in un arco di breve durata.
Ci si domanda sui motivi che inducono a far ricadere nella figura del Prefetto la scelta del soggetto istituzionale a cui affidare l'incarico di Commissario delegato.
Si potrebbe pensare che ciò dipenda, innanzitutto, dal suo tradizionale ruolo di coordinamento svolto nei confronti delle amministrazioni pubbliche di vario livello, o dalla sua qualità di autorità provinciale di pubblica sicurezza cui compete la funzione di indirizzo dell'attività delle forze di polizia territoriali, oppure dalle sue prerogative all'emanazione di provvedimenti contingibili ed urgenti attraverso l'esercizio del potere di ordinanza in deroga alla legislazione vigente, ovvero ancora più semplicemente dall'operatività in via continuativa della propria struttura organizzativa.
Non c'è dubbio, comunque, che fra le determinazioni più delicate che devono essere adottate al momento del verificarsi dell'evento ovvero nei casi in cui occorra intervenire al fine di evitare situazioni di pericolo, è di fondamentale importanza che venga individuato al più presto e nel modo migliore il soggetto da incaricare per la gestione dell'emergenza e la realizzazione complessiva delle attività.
 Non vi sono particolari preclusioni di ordine normativo per l'effettuazione di tale scelta, per cui ogni valutazione al riguardo va affidata al prudente apprezzamento dell'autorità che deve procedere al conferimento del mandato, da effettuare secondo un criterio di logica e di opportunità.
 Sul piano squisitamente giuridico, il potere di prendere tale decisione spetta formalmente solo al titolare che possiede la competenza ad adottare i provvedimenti connessi alla situazione di emergenza, e quindi, nella fattispecie al Presidente del Consiglio dei Ministri o - per sua delega - al Ministro per il coordinamento della protezione civile.
 Tuttavia, già prima dell'introduzione delle modifiche legislative apportate in materia, è stata sempre seguita la prassi di pervenire alla sua identificazione non attraverso rigide formule predefinite ma dopo aver proceduto ad un'attenta analisi della realtà complessiva riguardante la situazione emergente in vista della definizione degli interventi da realizzare, in modo da poter rinvenire, tra le alternative disponibili, la soluzione più idonea allo scopo.
 Di fatto, le determinazioni sulla figura del Commissario delegato non sono state, quindi, oggetto di risoluzioni unilateralmente esercitate da parte dell'autorità competente ma il risultato della sintesi fra le varie proposte avanzate in sede di riunioni operative fra tutti i soggetti istituzionali interessati dall'evento o dalla situazione di pericolo incombente.
 Durante la fase degli incontri iniziali, anche informali, che si rendono necessari per stabilire, almeno in via approssimativa, la portata più o meno grave dell'evento, per stimare l'entità dei danni manifestatisi e per esaminare il livello di rischio ancora eventualmente esistente, si ha pure l'occasione di sondare se vi sia già da parte di taluno dei soggetti coinvolti una sua disponibilità di massima a ricoprire tale incarico, di guisa che, se non si evidenziano o sopraggiungono specifiche controindicazioni, l'atto del suo conferimento diviene una mera ratifica di una volontà generale espressa in sede di attività di coordinamento attraverso il modello compartecipativo. 
L'attribuzione dell'incarico di Commissario delegato può avvenire, dunque, indifferentemente sia nei confronti di un organo dello Stato, sia nei riguardi di un rappresentante del sistema delle autonomie locali.
Tuttavia, nel caso venga scelto il Prefetto, non deve essere necessariamente visto solo l'aspetto impositivo, dal momento che in alcune circostanze le condizioni ambientali di fondo esistenti nella realtà locale orientano di per sé a tale obbligata soluzione, spesso peraltro non ostacolata - se non addirittura auspicata - dagli stessi rappresentanti delle amministrazioni territoriali.
D'altra parte, è di fondamentale importanza in materia di protezione civile che le decisioni siano adottate dagli organi competenti con la massima tempestività ed efficacia.
L'unità di azione per l'espletamento degli interventi va posta, quindi, fra le principali esigenze ed essa risulta tanto più difficile da realizzare quanto più numerose sono le autorità o i livelli decisionali da coinvolgere.
Gli elementi che possono indurre ad assumere siffatta decisione sono di varia natura, potendo derivare innanzitutto da un'oggettiva inadeguatezza delle strutture tecnico-amministrative e di organizzazione interna degli enti interessati ovvero dall'esigenza di coinvolgere nella fase degli interventi diverse amministrazioni per cui occorre assicurare il loro coordinamento ed ancora dal pericolo di sovresporre gli organi di governo locale a possibili tentativi di pressione esterna e perfino di indebite ingerenze nella regolare conduzione delle proprie attività da parte della criminalità organizzata eventualmente presente sul territorio.
Il mantenimento allo Stato dei poteri straordinari di intervento in materia di protezione civile nell'ambito locale assumono, pertanto, in tali circostanze un significato di supplenza e di aiuto meramente eccezionale in quanto connessi alla situazione contingente e si giustificano nel quadro dei rapporti di leale collaborazione, esplicando i loro effetti per il tempo necessario a rimuovere le difficoltà esistenti.
Nella seconda ipotesi, invece, il trasferimento delle competenze dallo Stato agli enti territoriali minori consente di realizzare in pieno il principio di sussidiarietà, dando loro modo di curare direttamente e al livello più immediato rispetto ai propri cittadini i bisogni delle rispettive comunità nell'interesse generale.
 Non c'è dubbio, infatti, come gli organi di governo locale possiedano più di ogni altro un'approfondita conoscenza delle proprie condizioni di vita e della concreta situazione politica, sociale ed economica che caratterizza le rispettive realtà.
 In via generale, deve allora essere lasciata all'iniziativa locale la massima libertà di agire in quanto più vicina alle istanze che promanano dal territorio, in applicazione del modello federale ormai introdotto anche nel campo della protezione civile, atteso che esso trova ora regolamentazione non solo sul piano amministrativo - per effetto delle già richiamate disposizioni di cui al D.Leg.vo n° 112/98 - ma anche normativo - a seguito della promulgazione della Legge costituzionale 18.10.2001, n° 3 che, nel riformare il titolo V della Carta fondamentale, ha sancito il potere di legislazione concorrente delle Regioni nella stessa materia - riservando allo Stato unicamente la determinazione dei principi generali.
 Bisognerà, anzi, d'ora in avanti prestare attenzione al processo di evoluzione normativa che si svilupperà nello specifico settore fra la sfera statale e quella regionale - peraltro in certa misura già delineato - per verificare la possibilità di ammettere ancora spazi intervento del Governo nazionale nell'ambito della sostituzione in senso stretto degli organi locali, che - per espressa previsione dell'art. 6 del nuovo testo costituzionale - potranno essere consentiti, nella fattispecie, solo quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica ed economica nonché dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
 Il principio di sussidiarietà - che, nella circostanza, si presta ad essere applicato anche verso un'esigenza di solidarietà, in relazione alla prestazione di servizi di assistenza e alla conseguente perequazione delle risorse necessarie -  assume, dunque, un alto valore politico sotto il profilo del riparto delle competenze, intendendo che quelle rimesse dallo Stato siano affidate ad autorità o soggetti gestiti o controllati da cariche elettive.
Nella gestione delle attività di protezione civile, in cui si verifica il contestuale coinvolgimento dei vari organi chiamati in causa, bisogna assolutamente evitare di agire isolatamente e senza un costante raccordo, che serve a garantire l'unitarietà dell'azione posta in essere.
Quanto più autorevole e idonea a tale compito è la figura del Commissario delegato tanto meglio si realizza la stessa funzione e l'obiettivo vero della missione.
Ancora oggi, purtroppo, vi sono significative testimonianze che dimostrano come sia mancata in molti casi tale strategia di fondo: basta osservare lo stato dei lavori di alcune costruzioni rimaste incompiute per i disattesi impegni da parte degli organi competenti all'erogazione dei finanziamenti occorrenti o per l'assenza delle infrastrutture indispensabili a rendere funzionali le stesse opere.
La situazione si complica ulteriormente, poi, quando per la medesima emergenza operano più Commissari delegati a diversi livelli di responsabilità, settori di attività ed ambiti di reciproca competenza.
E' il caso tipico, in Sicilia, degli interventi in materia di risanamento ambientale, disciplinati dall'ordinanza del Ministro dell'Interno-delegato per il coordinamento della protezione civile in data 21.7.2000, n° 3072, in cui si intersecano le iniziative del Presidente della Regione-Commissario delegato per la bonifica dei siti inquinati nonché delle discariche, da un lato, e dei Prefetti-Commissari delegati per l'attuazione dei piani di disinquinamento sul territorio della provincia rispettivamente di Caltanissetta e Siracusa, dall'altro.
I punti di maggiore contatto fra le rispettive attività attengono, sul piano amministrativo, all'incremento organico del personale dei laboratori di igiene e profilassi, a cura del primo, e al loro potenziamento strumentale, da parte dei secondi, al fine di consentire l'espletamento delle necessarie operazioni di caratterizzazione, mentre, sotto il profilo tecnico-finanziario, l'uno è in grado di sostenere specifici oneri economici per l'effettuazione degli interventi nelle aree pubbliche, a condizione che gli altri provvedano alla redazione delle relative progettazioni.
Rimanendo sull'argomento, va osservato come qui la nomina dei Prefetti-Commissari delegati sia stata disposta per sostituire le varie Amministrazioni, di livello statale, regionale e locale, che erano rimasti inadempienti all'atto di indirizzo e coordinamento, con cui avevano espresso la volontà di realizzare un piano di interventi rivolti al disinquinamento dei comprensori di Gela e Siracusa, sottoscrivendo un successivo accordo di programma attraverso il quale si impegnavano reciprocamente ad eseguire ciascuna delle parti le attività di propria competenza.
L'attuazione del piano, approvato con D.P.R. 17.1.1995, prevedeva già un'azione integrata ed unitaria fra i suddetti organi dello Stato - tra cui i Ministeri dell'Ambiente, dell'Industria, Commercio ed Artigianato e del Tesoro - della Regione - tra cui gli Assessorati al Territorio ed Ambiente, all'Industria e al Bilancio e Finanze - nonché delle Amministrazioni provinciali e comunali dei rispettivi territori.
Ma, mentre è evidente che l'incarico commissariale delegato ai Prefetti non trovi in teoria particolari difficoltà di esecuzione nei riguardi degli enti minori - pur se si tratta di svolgere qui, in buona sostanza, un intervento sostitutivo nei loro confronti che rimanda al sistema dei controlli statali sulle amministrazioni locali, ormai circoscritti solo ad alcune  ipotesi residuali - non allo stesso modo può dirsi in riferimento alle amministrazioni centrali dello Stato e della Regione, parimenti responsabili del mancato avvio delle attività stabilite da entrambi i piani di risanamento ambientale.
In relazione all'esperienza maturata presso l'Ufficio Territoriale del Governo di Caltanissetta, anche in qualità di Commissario-delegato ai sensi dell'art. 12 della richiamata ordinanza ministeriale n° 3072/00, basti considerare come sia stato difficile sbloccare alcuni progetti di interventi già demandati ai medesimi enti locali minori ed ottenere agevolmente da parte dello Stato e della Regione perfino semplici provvedimenti di nomina dei propri rappresentanti in seno al Comitato di coordinamento tecnico-scientifico - di cui si avvalgono i Prefetti-Commissari delegati - e soprattutto la specifica provvista di risorse finanziarie destinate alla realizzazione degli obiettivi.
D'altra parte, non si vede come i Prefetti possano riuscire altrimenti ad assicurarsi che queste Amministrazioni ottemperino alle loro reiterate richieste se non recandosi più volte di persona presso le rispettive sedi per prospettare direttamente all'attenzione dei  loro massimi rappresentanti l'esigenza di recuperare in fretta, nell'interesse della collettività intera, i notevoli e pesanti ritardi accumulatisi nel passato, su cui gli organi di stampa non mancano peraltro di attirare sistematicamente l'attenzione dell'opinione pubblica.
Né, ancora, possono del resto prescindere, per l'espletamento delle proprie attività commissariali, dalla piena funzionalità della menzionata struttura tecnica di coordinamento, essendo l'unico organismo in grado di svolgere un essenziale processo di sintesi ai fini dell'individuazione delle priorità di risanamento ambientale fra le molteplici istanze promananti dal territorio, anche per il tramite dei suoi rappresentanti elettivi che ne fanno parte di diritto.
Parimenti importante è, inoltre, la certezza e la puntualità, da parte della Regione Sicilia, dei trasferimenti - in apposite contabilità speciali dello Stato intestate ad entrambi i Prefetti-Commissari delegati - delle somme previste dal quadro economico dei rispettivi piani di disinquinamento non solo per definire il programma complessivo degli interventi ma anche per avviare le necessarie procedure per il conferimento degli incarichi di progettazione e per l'aggiudicazione degli appalti.
Si noti, infine, in proposito come fra gli oneri da sostenere nella circostanza rientrino anche le spese strumentali occorrenti all'attività di supporto e di controllo prestata nei confronti degli stessi Prefetti, che in mancanza restano impropriamente a carico dei loro Uffici di appartenenza.
L'attribuzione al Prefetto dell'incarico di Commissario delegato - che, come si è visto, comporta anche la necessità, da parte sua, di compenetrarsi nei significativi aspetti della realtà locale e di determinarsi nel merito delle istanze promananti dal territorio, esercitando quindi funzioni di amministrazione attiva - pone una serie di ulteriori, delicati problemi.
Vi è, innanzitutto, l'esigenza di conciliare e far convivere la sua figura insieme a quella degli organi elettivi che continuano a rimanere in carica per l'espletamento delle altre proprie funzioni istituzionali.
In proposito, va osservato, però, come da parte dell'opinione pubblica siano fortemente avvertiti gli effetti dell'azione commissariale nei riguardi della popolazione locale, atteso che in quella precisa fase storica della vita sociale la realizzazione degli interventi connessi alla situazione di emergenza venutasi a determinare rappresenta il loro più immediato bisogno.
Il Prefetto si trova, quindi direttamente coinvolto, suo malgrado, nel dibattito che si sviluppa in ambito locale sulle varie posizioni espresse in merito alle modalità di svolgimento dell'attività commissariale da parte delle forze politiche, delle associazioni e dei movimenti culturali nonché dai vari altri organismi e soggetti aventi interesse a stabilire un processo dialettico a carattere democratico.
Ma fin qui, a parte il comprensibile disagio istituzionale di assistere da protagonista alle contrapposizioni fra i gruppi di maggioranza ed opposizione - senza aver, invece, alcun titolo per poter essere ritenuto il vero interprete dell'una o dell'altra posizione - il ruolo del Prefetto può ancora prestarsi medio tempore da sponda per arginare - con la sua tipica azione super partes -l'improduttività, nella circostanza, dei conflitti sorti all'interno dell'ente locale, che non consentirebbero di superare altrimenti il grave momento di emergenza.
Il punto di maggiore impatto con il sistema locale avviene, però, quando le richieste della collettività - spesso rappresentate da esponenti di partito e a volte avallate dagli stessi amministratori, anche al solo fine di non trovare impedimenti o resistenze alla stabilità della propria azione di governo - sono rivolte a tutelare interessi soggettivi o semplici aspettative, a cui non risulta possibile aderire nemmeno sotto il profilo della legittimità, se non a condizione che vengano prima apportate modifiche all'impianto normativo vigente, in relazione alle quali il Prefetto-Commissario delegato viene di conseguenza investito affinché ne segnali l'esigenza, facendosene portavoce innanzi al livello politico.
In proposito, è stata grandemente significativa l'esperienza maturata in occasione dell'incarico di Commissario delegato per l'attuazione degli interventi disposti con ordinanza del Ministro dell'Interno-delegato per il coordinamento della protezione civile in data 29.10.1997, n° 2703, diretti a fronteggiare le situazioni di emergenza conseguenti al dissesto idrogeologico verificatosi il giorno 12 precedente nel Comune di Niscemi.
Già in occasione delle operazioni di soccorso si aveva modo di riscontrare un atteggiamento scarsamente collaborativo della popolazione nei confronti delle istituzioni e delle stesse associazioni di volontariato, da cui si esigeva finanche la prestazione di servizi configuranti non le consuete attività di prima assistenza e di pronto impiego in situazioni di emergenza ma un vero e proprio trattamento alberghiero, nonostante fra gli ospiti vi fossero persone in grado di badare sufficientemente a sé stesse e agli altri componenti del proprio nucleo familiare.
Ciò è grandemente dimostrativo non solo dell'esistenza di profonde differenze culturali fra le varie realtà geografiche del nostro Paese ma anche dell'influenza che simili comportamenti possono arrecare sul piano dei risultati attesi dagli interventi di protezione civile.
Quanto più prevalgono nella coscienza collettiva sentimenti di coesione sociale ed è solido il legame fra i cittadini e le loro istituzioni tanto maggiore sarà il livello di partecipazione della comunità interessata allo sforzo organizzativo realizzato dallo Stato.
Ma, come spesso accade in occasione delle gestioni straordinarie, non è un compito facile quello di riuscire a trovare il più vasto consenso della comunità interessata sulla strategia complessiva degli interventi.
L'attività tecnico-amministrativa che viene affidata alla responsabilità del Prefetto-Commissario delegato, in quanto attuata in modo neutrale ed asettico, non potrà mai riuscire ad essere penetrante quanto quella svolta da un organo politico, già abituato ad interloquire con i propri cittadini, a comprendere il senso delle loro varie richieste ed appelli e a saper come inventarsi a volte le soluzioni più strane.
Un disastro come quello di una frana costituisce certamente il banco di prova concreto e reale sul piano sociale nel quale lo Stato e le sue istituzioni scommettono la loro credibilità.
La gente ripone la massima fiducia verso l'operato degli organi incaricati di gestire l'emergenza ma poi si aspetta che arrivino le risposte ai loro bisogni, che se tardano o addirittura non vengono mantenute provocano allora un'amara sensazione di silenzioso abbandono.
I danni sono intesi dalla popolazione come una forma di mortificazione alla propria esistenza e dignità umana, che reclama, pertanto, il diritto ad essere "risarcita" dallo Stato, ritenuto il vero responsabile sul piano civile ed economico del dissesto.
I cittadini non accettano, quindi, di rimanere destinatari passivi dei provvedimenti intrapresi perché non intendono vederseli imposti e premono per conoscere, concordare ed assumere insieme le decisioni, vigilando sulle varie fasi di  gestione degli interventi.
Da tutto ciò si evidenzia maggiormente il carattere politico piuttosto che amministrativo dell'incarico di Commissario delegato quando attiene allo svolgimento di attività che trovano simile impatto nella realtà locale.
Lo stesso approntamento del piano degli interventi è già di per sé uno strumento che richiede l'individuazione di priorità non solo tecniche ma da interpretare spesso anche sul piano sociale.
Movendo da una prima esigenza connessa all'emergenza e alla contestuale ripresa delle normali condizioni di vita, la funzione del Commissario delegato viene facilmente ad essere assorbita da tutte le altre complesse e delicate problematiche concernenti la fase della ricostruzione.
Non mancano allora vivaci reazioni in merito alle scelte adottate, pur se queste realizzano l'interesse generale ma non riescono ad accontentare anche una sparuta minoranza di soggetti, che per conseguire i propri scopi non esitano ad eclatanti manifestazioni di protesta, persino in forma di incatenamenti e scioperi della fame, attirando l'attenzione dell'opinione pubblica attraverso i mass-media.
A tutt'oggi, il Prefetto continua a svolgere l'incarico di Commissario delegato malgrado siano trascorsi ormai oltre cinque anni dall'evento e la maggior parte degli interventi abbiano trovato la loro definitiva realizzazione in presenza dei necessari finanziamenti, in quanto gli organi di governo regionale e comunale al momento non sembrano ancora disposti a riappropriarsi della responsabilità politica di amministrare quel territorio.
 Un altro ambito in cui possono cogliersi ulteriori divergenze sulle modalità di esplicazione dell'attività di Commissario delegato fra il Prefetto e gli altri soggetti rappresentanti il sistema delle autonomie locali in materia di protezione civile riguarda il campo più propriamente tecnico-operativo della gestione degli interventi.
 Prendendo spunto dalle esperienze maturate in occasione del conferimento di tali incarichi, si può affermare, in via di principio, come il Prefetto agisca di solito cercando di applicare le norme per quelle che sono in base al buon senso e in un'ottica meramente amministrativa, proiettata verso l'esigenza di mettere al riparo la popolazione e i suoi beni dai pericoli incombenti.
 Al contrario, l'altra categoria di organi interpreta il suo ruolo in una visione marcatamente politica, adattando i contenuti della delega commissariale al proprio programma di governo dell'ente locale e richiedendo spesso che vengano apportate modifiche ed integrazioni alle disposizioni dell'ordinanza per estenderle verso ulteriori settori o destinatari.
 Va notato, infatti, come una chiara distinzione dei rispettivi ambiti e segnatamente sulla diversità di visione e di approccio verso i problemi esistenti nonché sul differente modo di intendere l'essenza dei compiti assegnati all'una e all'altra figura si manifesti già in occasione della predisposizione del piano degli interventi da realizzare e successivamente sulla determinazione del loro contenuto.
 Rimanendo sull'esempio dell'ordinanza ministeriale del 29.10.1997, n° 2703, è stato riscontrato, in particolare, come da parte degli amministratori locali si tenda a concepire la costruzione delle opere pubbliche non soltanto in vista del superamento della fase di emergenza contingente, ma in una prospettiva di più ampio respiro, che tenga anche conto, giustamente, delle trasformazioni a cui quel territorio andrà incontro in futuro per via dei loro programmi di sviluppo.
Quando l'incarico è svolto dal Prefetto, non sempre riesce possibile aderire alle aspettative degli amministratori locali e adattare la propria azione alle loro strategie di governo, in quanto l'assorbimento di maggiori risorse finanziarie occorrenti a tale scopo potrebbe eventualmente impedire la realizzazione o il completamento di altre opere indifferibili ed urgenti.
Da ciò emerge come la funzione del Commissario delegato appartenga molto più ai rappresentanti dell'ente locale piuttosto che al Prefetto ma nello stesso tempo quanto delicata sia per lo Stato l'assunzione di tale scelta, per il rischio di trovarsi impegnato nell'esecuzione di interventi non strettamente connessi alle finalità di protezione civile e conseguentemente costretto a sopportarne i relativi costi.
Se questa preoccupazione - come pare - è fondata allora non mancheranno sempre maggiori occasioni di conferimento di incarichi di Commissario delegato nei confronti dei Prefetti, non soltanto per evidenti esigenze di contenimento della spesa pubblica - specie nell'attuale situazione di ristrettezza - ma anche per il loro consueto ruolo di naturali referenti del territorio verso le altre istituzioni.
Essendo, infatti, attenti osservatori della rispettive realtà provinciali ad essi gli organi centrali dello Stato si rivolgono per acquisire ogni utile elemento di conoscenza e di valutazione sulle problematiche ivi esistenti, ai fini delle determinazioni da assumere nell'esercizio delle loro reciproche competenze.       
Questa caratteristica è peraltro solo una fra le tante altre  importanti funzioni che il Prefetto è in grado di garantire all'interno dell'ordinamento attraverso l'esplicazione della propria attività nei suoi vari campi di intervento.
Vi sono, infatti, altri esempi concreti che dimostrano l'assoluta affidabilità del ruolo del Prefetto nella qualità di Commissario delegato in materia di protezione civile.
In proposito, si può fare specifico riferimento alle attività svolte dal Prefetto di Caltanissetta in relazione agli adempimenti connessi all'esecuzione degli interventi previsti sia dal provvedimento n° 2703/97 prima richiamato, sia da un'altra analoga ordinanza ministeriale, emanata in data 1.7.1997, n° 2621, finalizzata a fronteggiare situazioni di pericolo derivanti da dissesti idrogeologici incombenti negli abitati urbani e lungo le coste di alcune regioni meridionali del Paese.
Il flusso complessivo delle risorse finanziarie complessivamente gestite dal Prefetto-Commissario delegato per entrambi i due settori di intervento ammonta a 128,310 ml. di euro, ai quali bisogna aggiungere altri 20,650 ml. di euro circa, che dovranno essere impiegati nelle fasi di attuazione del piano di risanamento ambientale dell'area di Gela.
Fatta eccezione per i lavori di consolidamento di alcune zone vallive del capoluogo nisseno, tutti gli altri interventi ricadono in quel comprensorio, a cui appartiene anche il Comune di Niscemi.
Si tratta di una vasta porzione del territorio provinciale, caratterizzato, in generale, non solo da un diffuso stato di degrado ma soprattutto dalla presenza di una forte e pericolosa forma di delinquenza mafiosa, in grado di penetrare nel tessuto socio-economico della realtà locale e negli apparati della pubblica amministrazione per trarre ulteriori opportunità di profitto, che nella circostanza potrebbero derivare proprio dalle ingenti somme di denaro occorrenti alla realizzazione degli interventi di protezione civile ovvero dagli altri consistenti investimenti - pari a circa 104,290 ml. di euro - effettuati dallo Stato nello stesso comprensorio, in esecuzione dello specifico contratto d'area - già avviato nel quadro delle iniziative di sviluppo economico a sostegno delle zone depresse mediante gli strumenti di programmazione negoziata - per la cui attuazione il Prefetto di Caltanissetta è stato anche nominato responsabile unico del procedimento.
Appare di tutta evidenza, quindi, come si renda indispensabile evitare che le cospicue risorse impegnate dallo Stato - anziché venire utilizzate per le finalità previste - finiscano per essere attratte dalle organizzazioni criminali e diventare per loro una facile occasione di guadagno, atteso il concreto rischio di infiltrazioni mafiose all'interno del sistema imprenditoriale e degli enti locali.
Non deve sorprendere allora la scelta effettuata dal governo nazionale di far ricadere sul Prefetto della provincia interessata da tali gravi fenomeni una serie di incarichi di Commissario delegato in materia di protezione civile.
Dal canto suo, il Prefetto-Commissario delegato, corrispondendo senza esitazioni e tentennamenti all'obiettivo strategico di tale delicato mandato che dura ormai da quasi un quinquennio, si è adoperato in tutti i modi per ottenere positivi risultati sia sul piano della realizzazione degli interventi, sia delle cautele antimafia e ciò malgrado l'assoluta inadeguatezza organica del proprio ufficio - peraltro già numericamente insufficiente allo svolgimento dei propri compiti istituzionali in rapporto alle rilevanti problematiche esistenti in quella provincia sotto il profilo sociale, economico, occupazionale, ambientale nonché dell'ordine e della sicurezza pubblica - e la mancanza di una pregressa, specifica preparazione professionale - di livello tecnico-amministrativa e giuridico-legale - da parte dei pochi giovani funzionari in servizio, inseriti nella propria struttura di supporto, appositamente costituita allo scopo ab interno, anche per ovviare all'inefficienza del sistema burocratico di contorno.
Non sono stati infrequenti i momenti di attrito con le amministrazioni pubbliche e locali coinvolte nell'espletamento delle attività di protezione civile, abituate a seguire "altre regole" per l'affidamento dei lavori.
Si è avuto modo, infatti, di rilevare come nella circostanza sia notevolmente diminuito, rispetto alla media generale registrata nello specifico settore, il dato relativo al sopravvenire di cause che comportano il ricorso a perizie di varianti e suppletive, con l'effetto di innalzare i costi delle stesse opere.
Assolutamente fisiologico, inoltre, si è rivelato l'affidamento dei sub-appalti, che costituisce solitamente un espediente per le imprese prive dei requisiti tecnici e di moralità di aggirare gli ostacoli posti dalla normativa per intrattenere rapporti con la pubblica amministrazione.
La disciplina recentemente introdotta in proposito prevede, infatti, che le imprese partecipanti alla gara debbano limitarsi ad indicare se, per l'esecuzione dell'appalto, intendono avvalersi di atri soggetti, mentre in precedenza avevano anche l'obbligo di specificarne i nominativi.
Non sempre le stazioni appaltanti, dopo la fase dell'aggiudicazione, si curano, quindi, di accertare, anche sotto il profilo della normativa antimafia, i presupposti richiesti per le ditte subentranti, dando così modo alle stesse di operare malgrado i tassativi divieti di legge.
Ma le imprese, mentre possono confidare o "essere sicuri" che a determinate pubbliche amministrazioni "sfuggirà" di effettuare tali controlli, intuiscono da sole che, quando la stazione appaltante è il Prefetto-Commissario delegato, le verifiche avverranno per certo, per cui esse desistono in partenza da ogni eventuale proposito in merito.
D'altra parte, gli Uffici Territoriali del Governo sono impegnati ormai da tempo in un'azione di prevenzione generale a tutela della trasparenza nel sistema degli appalti affidati nell'ambito delle rispettive province mediante la sottoscrizione di specifici protocolli di legalità a sostegno delle iniziative imprenditoriali previste da appositi strumenti di programmazione negoziata (patti territoriali, contratti d'area, etc.) e nel cui contesto vengono parimenti previste accurate ispezioni periodiche direttamente presso i cantieri, al fine di riscontrare eventuali situazioni di irregolarità ovvero violazioni alle vigenti disposizioni in materia di assunzione e sicurezza sui luoghi di lavoro nonché il rispetto dell'obbligo di versamento degli oneri contributivi a scopo previdenziale ed assicurativo in favore della manodopera a carico dei datori di lavoro.     
Queste non sono, peraltro, le uniche precauzioni adottate dal Prefetto nel corso dello svolgimento del proprio incarico di Commissario delegato.
Avvertendo il pericolo rappresentato dal potenziale interesse da parte delle organizzazioni mafiose verso la gran mole di appalti da espletare - da un lato - e prestando attenzione a contemperare l'esigenza di provvedere in via d'urgenza agli interventi di protezione civile, in uno allo snellimento delle procedure ma senza attenuare eccessivamente lo schermo protettivo creato dall'impianto normativo vigente in materia di lavori pubblici a tutela dei principi generali posti all'art. 1, comma I - dall'altro - è stata ravvisata l'opportunità di agire in applicazione delle disposizioni già previste, evitando di ricorrere al potere di deroga consentito dalle ordinanze, se non in particolari circostanze strettamente necessarie.
A tal fine, è possibile utilizzare lo strumento della trattativa privata, nonostante l'asta pubblica venga considerata da più parti la formula di selezione delle imprese maggiormente idonea - rispetto alle altre - a preservare la pubblica amministrazione dal rischio di alterazioni nelle gare di appalto ovvero da lesioni per il mancato rispetto dei presupposti di legalità, trasparenza, correttezza e buona fede nell'azione esercitata.
L'esperienza acquisita in occasione dell'attuazione degli interventi affidati al Prefetto in qualità di Commissario delegato consente di affermare, invece, che tale assunto trova alcune smentite.
Anche l'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, nell'esercizio dei suoi compiti ispettivi e nei numerosi accertamenti effettuati, ha rilevato come pur in presenza di modalità di gara per pubblico incanto si siano configurate palesi distorsioni alle regole concorsuali, con evidente vulnerazione del principio della libera concorrenza tra gli operatori, quale massima espressione del mercato e valore cardine del diritto comunitario.
Il fenomeno si verifica in modo costante - sopratutto in varie province delle regioni meridionali - e si manifesta attraverso l'elevato numero dei candidati, che producono offerte in diminuzione alla base d'asta di misura irrisoria e con scostamenti impercettibili tra loro.
Tali anomalie rappresentano un indice significativo ed in sé esaustivo di possibili collegamenti occulti tra imprese che, mediante accordi collusivi, coltivano fini lontani da quello fisiologico di ottenere la commessa al maggior ribasso.
La fattispecie in esame genera anche fondati sospetti in ordine alla sussistenza dell'ipotesi delittuosa della turbativa d'asta, di cui all'art. 353 cod. pen., che secondo la consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione si qualifica come reato di pericolo, in quanto la turbata libertà degli incanti si determina quando viene alterato il regolare svolgimento della gara, attraverso mezzi e strumenti espressamente individuati dalla stessa norma penale: fra essi è prevista proprio la collusione, quale intesa clandestina idonea a produrre eventi non leciti.
Pertanto, al precipuo scopo di impedire che le imprese potessero intanto raggiungere intese preventive in vista della partecipazione alle gare d'appalto per l'aggiudicazione dei lavori connessi agli interventi di protezione civile e di applicare nella circostanza un efficace meccanismo procedimentale davvero in grado di filtrare al massimo livello l'affidabilità delle imprese e di "intercettare" anticipatamente quelle controindicate, il Prefetto-Commissario delegato ha emanato un apposito bando di prequalifica generale, sulla base del quale sono stati svolti tutta una serie di riscontri oggettivi e soggettivi, ritenuti propedeutici per ammettere di volta in volta gli interessati ad essere invitati - a rotazione e a seconda dell'abilitazione alle categorie di opere da ciascuno di essi posseduta - ad una successiva fase di trattativa privata.
Questo accorgimento ha permesso, in particolare, di far emergere e di tenere distanti dalle procedure concorsuali un grande numero di imprese fittizie e vicine, invece, ad ambienti criminali, che avrebbero potuto alterare la libertà di concorrenza in sede di gara, con gravi danni all'amministrazione appaltante, alla realizzazione dell'intero programma di ricostruzione da essa avviato e, quindi, in generale al concreto soddisfacimento dei bisogni della collettività.
Molte di queste, infatti, nonostante avessero ugualmente tentato di inserirsi nel sistema di gara sperimentato, dichiarando al momento del bando di prequalifica di possedere i requisiti di qualificazione tecnica - già certificati attraverso l'iscrizione all'Albo nazionale costruttori e ora sostituiti dalla documentazione rilasciata dalle apposite Società Organismi di attestazione, di cui al D.P.R. 25.1.2000, n° 34 - non sono riuscite a superare indenni il primo stadio del procedimento, in quanto, non avendo poi ottemperato alla richiesta di dimostrare tali presupposti, non solo ne sono state estromesse ma si possono essere anche rese responsabili di falsità in atti e, quindi, passibili delle sanzioni previste dal codice penale e dalle leggi speciali vigenti in materia, come espressamente stabilito all'art. 76 del D.P.R. 28.12.2000, n° 445.
L'attività prestata dalla struttura di supporto al Prefetto-Commissario delegato ha consentito, inoltre, di formulare alcune proposte di modifica della vigente legislazione in materia di affidamento dei lavori pubblici e di riscontrare una serie di elementi sintomatici della sussistenza di tentativi di infiltrazioni mafiose nel sistema degli appalti nel corso della loro esecuzione.
In particolare, il fenomeno è stato avvertito distintamente in ciascuna delle situazioni concernenti le seguenti fasi:
· progettazione
- criteri seguiti nel conferimento degli incarichi;
- indice di frequenza del ricorso al conferimento degli incarichi di progettazione in favore di professionisti esterni;
- eventuali difformità tra l'importo dei lavori indicato dall'ente appaltante ai professionisti incaricati e il costo definitivo dell'opera da essi progettata;
· aggiudicazione
- frequenza di partecipazione alle gare da parte delle singole imprese e rapporto percentuale di aggiudicazione dei lavori, anche in forma di sub-appalto;
- andamento dei ribassi d'asta per ciascuna categoria di lavori nelle varie aree geografiche del territorio nazionale;
- consistenza, tipologia ed esito del contenzioso eventualmente instauratosi fra la stazione appaltante e le imprese;
· esecuzione
- frequenza dei rapporti di fornitura di beni e servizi da parte delle singole imprese con le ditte aggiudicatarie;
- criteri di scelta dei collaudatori ed esito degli stessi collaudi;
- elementi significativi sull'andamento delle attività di cantiere, soprattutto con riguardo alle modalità di assunzione del personale e alle loro qualità morali;
- quantificazione di eventuali vizi occulti riscontrati dopo un primo biennio dal collaudo.  

CONCLUSIONI

Non è agevole trarre un giudizio complessivo sulla figura del Prefetto-Commissario delegato per l'attuazione di interventi di protezione civile.
Nelle pagine precedenti si è cercato di porre in risalto i punti a favore ma anche quelli contrari a tale investitura, mettendo da parte lo spirito di corpo.
Riassumendo sinteticamente l'esposizione dell'argomento, si è avuto modo di verificare come essa promani da una varietà di esigenze e si presti a finalità diverse: l'incarico può dipendere, infatti, da un grave stato di pericolo e, quindi, essere affidato a scopo preventivo, come pure, in caso di un evento già accaduto, in relazione alla situazione di emergenza.
Non sono state riscontrate, inoltre, particolari controindicazioni sul piano squisitamente giuridico per poter continuare a riconoscere - anche a seguito delle recenti riforme amministrative in materia - la piena legittimità dell'esercizio del suo ruolo.
La questione attiene, invece, a profili di merito.
In determinate realtà territoriali vi sono, infatti, peculiari fattori ambientali che richiedono obiettivamente una sostituzione degli organi locali, per cui lo strumento in esame riveste un carattere tipicamente commissariale.
In altre ipotesi, può accadere che il livello organizzativo e di maturità culturale, esistente in quello stesso contesto nel campo della protezione civile, non sia ancora pronto per consentire all'amministrazione interessata di gestire da sola e con le proprie uniche forze gli interventi indispensabili, di guisa che bisogna individuare un soggetto in grado di assolvere a tale delicato compito per il tempo necessario.
A questo scopo soccorre all'occorrenza il Prefetto che, per volontà altrui o per proprio senso del dovere, non si sottrae alla responsabilità di sostenere gli enti locali nelle loro attività - a prescindere dalla distinzione tipologica delle competenze stabilite dalla Legge n° 225/92 e dal D.Leg.vo n° 112/98 - già in base alla sua tradizionale vocazione di organo amministrativo periferico, di forza motrice della vita economica e sociale in provincia nonché di tutore del sistema autonomistico.
A seconda della situazione contingente, pertanto, più che da una esigenza amministrativa, la sua nomina appare, pertanto, dettata in generale da un preciso obiettivo decisamente politico: garantire l'effettività del principio di sussidiarietà - da intendere qui nel senso di un dovere di supplenza e di aiuto nei confronti degli enti territoriali - che non assume un rilievo normativo ma indica semplicemente una tendenza da applicare in base a precise variabili di luogo e di tempo fra loro interconnesse.
Malgrado ognuno abbia una sua visione del problema, non è possibile, infatti, definire a priori la durata del suo mandato, che prosegue in relazione al mantenimento dello stato di emergenza o di pericolo, salvo eventuali novazioni soggettive intervenute nel frattempo.
Non esiste, inoltre, una interpretazione univoca sui limiti della sua attività con riferimento alle fasi degli interventi: talvolta può bastare che il Prefetto presti i primi soccorsi, in altri casi è necessario, invece, adoperarsi per la ripresa delle normali condizioni di vita della collettività colpita dall'evento.
Dipenderà poi in concreto dalle specifiche circostanze stabilire se sia sufficiente avviare soltanto gli interventi connessi alla situazione di emergenza ovvero che occorra curarne direttamente la realizzazione fino al termine dei lavori.
Bisogna allora domandarsi fino a quale stadio sia conveniente per l'intero sistema ordinamentale che il Prefetto - in presenza oggi di altre valide alternative istituzionali espressamente abilitate ad attività di protezione civile dalla recente normativa riformatrice in materia - venga coinvolto in questa delicata funzione, tenuto conto, peraltro, che non è più tempo di esercitare controlli sostitutivi nei confronti degli enti locali.
A ben guardare, esistono indubbiamente settori di attività che consigliano prudentemente di evitare la sua presenza, seppur giustificata e qualificata, dal momento che - come si è riferito - egli può finire di ritrovarsi aggrovigliato in un ginepraio di situazioni prettamente localistiche, dalle quali risulta poi obiettivamente davvero improbabile uscire immuni da critiche più o meno fondate e senza aver almeno provocato qualche dissapore all'interno della comunità interessata.
Questo - che non è solo un ipotetico rischio ma una concreta probabilità - deve rappresentare un monito da tenere sempre in considerazione, perché può compromettere tutto l'insieme delle azioni intensamente intraprese in favore della popolazione e dell'interesse generale, determinando così ricadute negative sul piano dell'immagine e dell'apprezzamento complessivo dell'intervento statale da parte della collettività colpita dall'evento. 
In verità lo Stato, malgrado l'evidenza dei fatti e la bontà delle numerose opere realizzate, non può permettersi di esporsi al pericolo di sonore bocciature a livello di  valutazione dei risultati, in quanto non è opportuno - e del resto non è nello stile del Prefetto - instaurare un contenzioso sul tema, ma sopratutto perché bisogna tenere presente come poche voci dissonanti - magari a causa di un disatteso tornaconto personale - potrebbero essere sufficienti, nella migliore delle ipotesi, ad ingenerare nell'opinione pubblica la convinzione che talune questioni avrebbero trovato più idonea soluzione se solo fosse stato consentito all'ente locale di assumere la gestione degli interventi e, quindi, esercitare quell'inviolabile autonomia decisionale in merito.
Di fronte ad una simile, seppur faziosa e strumentale, visione della realtà di una parte della società civile - a cui si mostrerà unitariamente solidale la compagine di governo locale - non pare proprio che lo Stato centrale possa fare altro, se non ritirarsi in buon ordine, ammettendo l'errore di aver invaso in definitiva la sfera intangibile della sovranità locale, nonostante siano stati proprio i medesimi amministratori a suggerire inizialmente ad esso di intraprendere questa direzione.  
Spetta, quindi, all'esecutivo - che detiene il termometro della situazione contingente - stabilire, in base al suo prudente apprezzamento, ogni determinazione sull'opportunità politica di affidare o meno al Prefetto quell'incarico, come pure di decidere - nel caso ciò avvenga - in quale momento restituire al governo locale la responsabilità di gestire il proprio territorio.
Non è certo possibile affermare in via di principio quale fra le due rappresenti la migliore soluzione in astratto: in entrambe le ipotesi - come si rileva dalla trattazione della casistica sperimentata direttamente in occasione delle specifiche esperienze professionali maturate - vi sono aspetti positivi e negativi insieme, per cui ogni sindacato di merito varia a seconda della fattispecie.
Aderire a questa o quell'altra corrente di opinione non può che far rimanere nella sfera soggettiva delle convinzioni individuali.
Avvertendo, tuttavia, il dovere di portare un contributo sull'argomento in conclusione del presente lavoro, mi limiterò ad evidenziare alcune delle motivazioni che possono indurre a prendere posizione in un senso o nell'altro, nel rispetto dell'autonomia di giudizio e di valutazione dell'autorità a cui compete di adottare una decisione al riguardo.
 Personalmente ritengo che l'incarico di Commissario delegato comporti per il Prefetto, non solo un'anomala interferenza nella prerogativa del sistema autonomistico ad essere l'unico ed autentico interprete della realtà e dei bisogni della comunità locale, ma anche l'assunzione di responsabilità e di impegni aggiuntivi non indifferenti, che possono distrarre oltremodo la sua attenzione dalle sue più immediate e tipiche funzioni istituzionali, a cui il recente disegno normativo voluto dalla Legge 11.5.2000, n° 139, sul riordino della carriera e delle competenze prefettorali, annette una grande aspettativa di risultati.
In effetti, a seguito della recente riforma delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, introdotta con il D.Leg.vo n° 300/99, viene ulteriormente esaltata l'importanza dell'azione di raccordo, di collaborazione e di coordinamento già svolta dall'istituto prefettizio nella sua principale caratteristica di corpo generalista.
 L'apertura a nuove funzioni di governo sul territorio nei riguardi degli enti locali e dei cittadini che vi appartengono è la nota più peculiare delle sue importanti attribuzioni e competenze, assegnategli non più soltanto come espressione  periferica di un'unica amministrazione centrale dello Stato ma quale presidio istituzionale di livello provinciale a rilevanza generale posto al servizio anche degli altri Dicasteri.
 La sua missione strategica risulta maggiormente delicata ed estesa agli obiettivi di attuazione delle libertà e dei diritti civili attraverso l'applicazione e il rispetto delle normative da parte delle pubbliche amministrazioni, dei programmi di promozione e di sviluppo della coesione sociale.
 Fra le difficoltà che allora si presentano per il Prefetto non c'è tanto la preoccupazione di garantire un risultato a tutti i costi e a pena di perdere la sua credibilità - posto che nel caso specifico sembra già costituire una sufficiente base di partenza la consueta efficienza, efficacia ed economicità della sua azione amministrativa in risposta alle varie esigenze connesse all'emergenza - quanto piuttosto quella di non poter attendere, nell'eventualità di un incarico di Commissario delegato, a questa sua essenziale funzione istituzionale, in posizione neutrale e di terzietà rispetto agli interessi coinvolti.    
 Anche nel campo della protezione civile, il Prefetto si colloca, infatti, come un organo fondamentale dell'azione di governo e rappresenta il suo terminale politico-operativo, in grado di riaggregare le competenze statali con quelle delle autonomie locali.
 In tale suo ruolo diviene il principale garante della corretta attuazione dell'indirizzo politico dell'intero potere esecutivo, a prescindere dall'ideologia e dallo schieramento politico in cui quest'ultimo si identifica.
Potrebbe darsi, pertanto, che l'attività di Commissario delegato diventi verosimilmente per il Prefetto ad un certo momento così onerosa ed assorbente - specie nel caso di una prolungata attribuzione di plurimi incarichi dello stesso genere - da allentare inevitabilmente l'intensità del suo impegno verso gli altri suoi tipici compiti istituzionali, già numerosi e delicati, impedendogli, peraltro, di esercitare la naturale e insopprimibile funzione di cerniera fra i pubblici poteri per la commistione degli interessi rappresentati.
A mero esempio, basta considerare che attualmente l'Ufficio Territoriale del Governo di Caltanissetta è impegnato - tramite il Prefetto e i propri funzionari - in un cumulo di competenze aggiuntive in materia di protezione civile connesse a situazioni di emergenza.
 Infatti, oltre ai menzionati incarichi di Commissario delegato per l'attuazione del piano di disinquinamento del comprensorio di Gela nonchè degli interventi di risanamento del territorio comunale di Niscemi e delle altre aree esposte a rischio di dissesto idrogeologico - fra le cui attività è compresa anche la realizzazione della diga foranea a salvaguardia e protezione del porto industriale di Gela - vanno considerati, inoltre, i compiti assegnati a seguito dell'emergenza verificatasi in materia di rifiuti e quelli connessi alla grave situazione di crisi idrica nella regione Sicilia.
 In entrambi questi ultimi settori, pur se affidati alla responsabilità complessiva del Presidente della Regione Siciliana, a cui è stato appositamente conferito il mandato di Commissario delegato, la gestione degli interventi continua a prevedere il contributo dell'istituto prefettizio, posto in essere attraverso il compimento di attività sia amministrative - espressamente riservate alla sua autonoma competenza ai fini del rilascio delle autorizzazioni in deroga alla normativa vigente per il conferimento di rifiuti in discarica - sia meramente operative, come quelle realizzate in seno alle unità di crisi previste presso ogni U.T.G. per fronteggiare l'emergenza idrica.
Per altro verso, tuttavia, non si può fare a meno di riflettere anche sui benefici e sul loro valore aggiunto - per la maggior parte in precedenza evidenziati - che incontrovertibilmente conseguono dallo svolgimento dell'incarico di Commissario delegato da parte del Prefetto quando prevale l'esigenza di preservare, in relazione alla peculiare situazione dell'ordine e della sicurezza pubblica esistente nel territorio provinciale, il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici essenziali, sui quali si regge la civile convivenza di quella comunità.
In presenza di tale evenienza di carattere eccezionale, non appare contestabile la tendenza del Governo nazionale di assegnare in via straordinaria - specialmente nelle regioni meridionali del Paese, caratterizzate da un elevato indice di criminalità organizzata e mafiosa, come è confermato dalle rilevazioni statistiche effettuate in proposito - questa importante responsabilità al Prefetto nel suo duplice ruolo di autorità provinciale di pubblica sicurezza e di protezione civile, almeno medio tempore e in attesa del completamento e, soprattutto dell'attuazione, del processo di riforme istituzionali avviato, che già riconosce le stesse funzioni agli organi degli enti locali.
Appartiene solo all'esecutivo, pertanto, l'onere di compulsare tutti gli aspetti della realtà locale e stabilire ragionevolmente l'ordine di prevalenza dei beni primari protetti attraverso il bilanciamento dei valori garantiti dall'ordinamento costituzionale, in modo da assicurare che la realizzazione degli interventi avvenga senza impedimenti e nell'effettivo interesse pubblico.
Ciò non implica affatto che gli enti locali debbano essere del tutto esautorati dalle loro funzioni tecniche ed amministrative quando ricorrono le condizioni necessarie per poter utilmente prevederne un avvalimento in forma di convenzione o con altri analoghi sistemi organizzativi parimenti idonei allo scopo - da individuare, comunque, a cura del Prefetto-Commissario delegato - di guisa che, attraverso siffatta ripartizione dei livelli di responsabilità, si determini una più larga partecipazione ai processi decisionali riguardanti la stessa collettività, comprensiva della irrinunciabile presenza della componente autonomistica.
L'impostazione prospettata - da applicare evidentemente se del caso con tutte le dovute precauzioni da parte del Prefetto, in quanto è il solo organo statale a poter effettuare adeguatamente in loco un'attenta analisi sulla sussistenza dei presupposti - mentre, da un lato, consentirebbe di mantenere inalterata l'essenza unitaria della gestione complessiva degli interventi in capo allo stesso Commissario delegato, dall'altro, gli permetterebbe di alleggerirsi notevolmente dai pesi meramente burocratici dell'incarico, a cui si adattano meglio le strutture degli enti locali, senza rinunciare contestualmente a svolgere la propria azione di governo sul territorio, che si sostanzia nell'attività di iniziativa, di impulso, di raccordo, di sostegno, di verifica e - laddove occorra - anche di sostituzione,   
La figura del Prefetto-Commissario delegato per l'attuazione di interventi di protezione civile, pertanto, può ancora conservare una sua logica di applicazione, in quanto è l'unica, rispetto ad altre alternative istituzionali ugualmente disponibili nel nuovo scenario riformatore, in grado di poter perseguire insieme la duplice finalità di esercitare una funzione sussidiaria nei confronti delle autonomie locali, preservando al tempo stesso l'azione amministrativa dal fondato pericolo di eventuali deviazioni dall'interesse pubblico, gravemente lesive dei principi generali a cui si ispira l'ordinamento giuridico vigente posto a protezione dei beni primari delle rispettive comunità.
Per questa ragione appare pienamente giustificato e condivisibile l'orientamento governativo di continuare ad avvalersi del prezioso ed insostituibile ruolo del Prefetto laddove occorra un suo intervento o quando gli altri organi titolari della funzione non siano in grado di esercitarla.
Tale carattere residuale non sminuisce affatto l'importanza dell'istituto prefettizio che, al contrario, si rafforza proprio in considerazione delle particolari difficoltà sottostanti all'incarico di Commissario delegato.
Viene così ad essere ulteriormente esaltata tutta la sua valenza all'interno di un sistema che si configura in tal modo organicamente completo.

Non c'è dubbio che di fronte a qualunque situazione di crisi, che metta in pericolo l'integrità dei beni tutelati dall'ordinamento giuridico, ogni autorità cui spetta di intervenire deve rendere la propria azione amministrativa connessa all'emergenza in modo rapido e pienamente efficace nei confronti dei soggetti destinatari, adattando il modus agendi rispetto alle competenze e all'organizzazione interna di cui è dotata.
iascuna componente istituzionale segue il proprio ordinamento giuridico - non sempre armonico - che trova origine in fonti e provvedimenti diversi ed un proprio sistema organizzativo, a volte basato su distinte metodologie. debbano interagire per il bene e l'interesse generale della collettività.
 
Fra queste, si può fare riferimento al mondo del lavoro e segnatamente delle imprese, atteso che anche in Sicilia non mancano fattori di instabilità che richiedono continuamente incisivi interventi dello Stato, della Regione e degli enti locali per garantire il mantenimento dei livelli occupazionali e dell'ordine pubblico.
Ma il campo ove è maggiormente necessario esercitare la funzione di coordinamento di fronte all'emergenza è senz'altro quello della protezione civile.
La Sicilia attualmente è interessata da molteplici fenomeni, la cui gravità ha indotto il Governo nazionale e quello regionale ad adottare misure urgenti e straordinarie per fronteggiare l'emergenza.
Il territorio provinciale di Caltanissetta risulta maggiormente esposto a rischi, sul piano della crisi idrica, dell'inquinamento ambientale, del dissesto idrogeologico.
 L'Ufficio Territoriale del Governo di Caltanissetta è stato impegnato in eventi di protezione civile che hanno comportato, successivamente alla fase di gestione dei primi soccorsi, anche l'esigenza di proseguire nell'espletamento degli interventi connessi a situazioni di emergenza.
  Il territorio provinciale da sempre risulta esposto a grave rischio di carattere idrogeologico, non solo per la sua conformazione naturale, ma soprattutto per la mancata predisposizione di programmi di risanamento che - se realizzati insieme ad un più razionale sviluppo degli insediamenti urbani, attraverso la costante vigilanza da parte degli enti locali - avrebbero potuto evitare, o quanto meno attenuare, i gravi dissesti verificatisi, purtroppo, nel corso degli anni.
Anche sul piano industriale, esistono fattori di pericolo per la popolazione e per l'ambiente in relazione alla presenza di numerosi impianti petrolchimici - soggetti alla vigente normativa di cui al D.P.R. 17.5.1988, n° 175 e successive modifiche ed integrazioni in materia di incidenti rilevanti - nel comprensorio di Gela - peraltro già classificato con grado di sismicità S 9, indice di rischio 0,0018 ed intensità massima 8 S.M. - che è stato dichiarato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 7 della Legge 8.7.1986, n° 349, come modificato dall'art. 6 della Legge 28.8.1989, n° 305, sito di interesse nazionale, con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 12.6.1998, n° 2788, prorogato per un ulteriore quinquennio fino al 2003.
 Non sono mancate, pertanto, nel tempo circostanze di fatto che hanno comportato per il Prefetto la necessità di esercitare la sua funzione di direzione unitaria degli interventi di soccorso in situazioni di emergenza e di coordinamento delle Amministrazioni, Enti, Uffici ed altri organismi che prestano concorso in materia di protezione civile.
Nel passato, gli eventi verificatisi non hanno richiesto, tuttavia, per la loro estensione, intensità e gravità, l'emanazione di ulteriori provvedimenti eccezionali, essendo stati fronteggiati in via ordinaria a cura dei soggetti istituzionali che operano nello stesso ambito locale.
In considerazione delle peculiarità geomorfologiche del territorio e dei rischi da esse conseguenti nonché degli altri elementi di pericolo comunque esistenti per la collettività ed i suoi beni, che potrebbero rimanere colpiti da calamità naturali o da eventi anche per effetto di processi tra loro correlati, il Prefetto ed i collaboratori del suo ufficio addetti alla materia, fin dall'epoca dell'istituzione del servizio nazionale di protezione civile, avvenuta con Legge 24.2.1992, n° 225, hanno promosso una serie di iniziative per far acquisire la consapevolezza dei rischi presenti, per accrescere una cultura nel settore e per sensibilizzare le varie componenti istituzionali e sociali interessate - fra queste soprattutto le amministrazioni locali - ad attivare un processo organizzativo interno che consentisse loro di esercitare le attribuzioni demandate dalla legge sul piano della previsione e della prevenzione e, in seguito, anche dell'emergenza.
Non sono state poche, in realtà, le difficoltà e le resistenze incontrate durante tale delicato percorso, in cui sono affiorati tutti i limiti che la normativa presenta, soprattutto in relazione alla disponibilità di risorse materiali e finanziarie che necessitano di essere impiegate allo scopo per il conseguimento dei risultati prefissati.
Alla fine, è stata anche gradatamente superata quella radicata forma di ritrosia e di scetticismo formatasi nel corso degli anni a livello di coscienze, di mentalità e di comportamenti umani nei riguardi dell'importanza dei temi della protezione civile in generale e segnatamente dell'esigenza di salvaguardare il territorio dai disastri a cui è esposto, facendo prevalere piuttosto il senso di responsabilità nella cura degli interessi generali e un nuovo modo di prestare attenzione ai bisogni della collettività e dell'ambiente in cui essa vive.
Anche se l'operazione è ancora lontana dall'essere completamente ultimata, si deve essere soddisfatti del lavoro fin qui svolto, comprendendovi anche le campagne di informazione avviate nei confronti della società civile e nel settore della scuola, che hanno consentito di raggiungere adesso un livello più accettabile e dignitoso sotto il profilo culturale, con particolare riferimento alla preparazione professionale degli addetti agli uffici pubblici preposti ai compiti di protezione civile e, soprattutto, alla percezione e alla consapevolezza dell'essenzialità della loro funzione da parte dei rappresentanti delle stesse amministrazioni.     
  Se queste erano, quindi, le connotazioni di fondo esistenti nella provincia, si possono allora comprendere alcuni dei motivi che hanno indotto il Governo nazionale ad affidare, nel momento in cui si è presentata la necessità, proprio al Prefetto, piuttosto che agli amministratori locali, la responsabilità di realizzare alcuni interventi, destinati a durare nel tempo, conseguenti a situazioni di emergenza verificatesi sul territorio nel più recente periodo.
 Lo strumento utilizzato è stato quello dell'incarico di Commissario delegato.
 In ultima analisi, la descrizione delle problematiche di maggiore rilevanza insorte in occasione di tali attribuzioni e delle conseguenti determinazioni assunte al riguardo dal Prefetto-Commissario delegato, non solo potrebbe fornire lo spunto per l'elaborazione di un manuale operativo da adoperare in casi analoghi, ma consentirebbe di riflettere sull'esigenza di apportare, ove occorrano, modifiche e/o integrazioni alle disposizioni normative applicate durante l'espletamento dell'incarico.